URGENSI PERDA TENTANG PENANGGULANGAN PENYAKIT MASYARAKAT

A. PRAWACANA

Setiap masyarakat mempunyai norma-norma yang mengatur kehidupan pribadi atau hubungan antar pribadi. Norma-norma yang berlaku diharapkan akan ditaati oleh setiap warga masyarakat agar kehidupan masyarakat berlangsung aman, tertib dan damai. Perilaku yang menyimpang (deviant behavior) dari norma-norma yang berlaku merupakan gejala yang abnormal dan akan menimbulkan problema sosial. Problema sosial semacam itu sering disebut sebagai “penyakit masyarakat” yang harus ditanggulangi.

Sekalipun tidak dikehendaki namun dalam masyarakat selalu muncul penyakit-penyakit masyarakat. Secara “patologi sosial” ada banyak faktor yang dapat menjadi penyebab munculnya penyakit masyarakat. Misalnya faktor ekonomi seperti kemiskinan, penganguran, faktor biologis, lemahnya penghayatan agama, dekadensi moral, budaya, perubahan nilai sosial dan sebagainya.

Tidak ada kriteria baku untuk menetapkan apakah suatu gejala tetentu merupakan penyakit masyarakat atau bukan. Kriteria yang berlaku pada masyarakat satu belum tentu sama bagi masyarakat yang lain, antara kelompok satu berbeda dengan kelompok yang lain. Kriteri itu pada dasarnya sangat relatif dan sangat tergantung pada sikap masyarakat sendiri untuk menentukan apakah suatu perilaku termasuk penyakit masyarakat atau bukan.

Manifest dari penyakit sosial muncul jika terjadi kepincangan (lag) karena adanya ketidaksesuaian antara perilaku dengan norma-norma dan nilai-nilai sosial dalam masyarakat. Sulit menentukan secara tegas gejala mana yang termasuk penyakit masyarakat atau bukan. Sekedar ilustrasi, dalam UU (yang pernah berlaku) No. 13 Tahun 1961 Tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kepolisian disebutkan bahwa yang dimaksud dengan penyakit masyarakat adalah antara lain : 1) pengemisan; 2) pelacuran; 3) perjudian; 4) pemadatan, pemabukan; 5) perdagangan manusia; 6) penghisapan (woeker); dan 7) pergelandangan.

Masyarakat akan selalu berusaha untuk menanggulangi penyakit tersebut dengan mekanisme dan cara yang mereka anggap efektif. Sistem kontrol sosial internal masyarakat yang bersifat informal seringkali cukup efektif untuk menanggulangi hal tersebut. Pada saat ini kesadaran warga untuk menanggulangi penyakit masyarakat mulai tumbuh berupa munculnya fenomena yang disebut police society (masyarakat polisi). Hal ini sangat penting untuk menimbulkan prevensi dan melakukan deteksi dini terhadap setiap bentuk gangguan kemanan dan ketertiban masyarakat akibat perilaku menyimpang dalam masyarakat.

Dalam UU No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian (Pasal 3 ayat 1) dikenal juga bentuk-bentuk pengamanan swakarsa yang diadakan atas kemauan, kesadaran dan kepentingan masyarakat sendiri. Hanya saja dalam aktualisasi semangat police society ini sering kebablasan sehingga justru muncul dampak negatif berupa perbuatan melanggar hukum, main hakim sendiri (eigenrichting), peradilan massa, kekerasan, anarkisme dan sebagainya.

B. URGENSI PEMBENTUKAN PERDA

Sebenarnya sudah ada pengaturan dalam KUHPidana terhadap perbuatan yang disebut penyakit masyarakat (antara lain : pengemisan (Ps. 504), pergelandangan (Ps. 505), pelacuran (Ps. 506), mabuk/minuman keras (Ps. 536 – 539), menyabung ayam (Ps. 537) , gambar yang melanggar susila/pornografi (Ps. 532 ay. 3).

Tetapi, pengaturan dalam KUHPidana masih sangat sumir dan ancaman hukumannya sangat ringan. Sehingga KUHPidana tidak akan mampu berfungsi menanggulangi penyakit sosial tersebut. Selain itu, pasal-pasal KUHPidana tidak sesuai dengan nilai sosial dan kultur masyarakat kita.

Dalam rangka penanggulangan penyakit masyarakat diperlukan adanya kejelasan perilaku apa saja yang masuk kategori itu, pengertian dan batasannya, sanksi apa yang dapat dikenakan, siapa yang berwenang menangani perkara itu dan sebagainya. Dalam konteks ini gagasan untuk membuat Peraturan Daerah (Perda) Penanggulangan Penyakit Masyarakat menjadi sangat strategis.

Perda Penanggulangan Penyakit Masyarakat diharapkan akan menjadi instrumen hukum yang jelas bagi pihak yang berwenang untuk melakukan penindakan terhadap para pelakunya. Selama ini banyak perbuatan yang sebenarnya dipandang melanggar norma dan nilai sosial yang berlaku namun tidak ada tindakan dari aparat berwenang karena memang tidak ada atau tidak jelas aturan dan sanksi hukumnya.

Misalnya dalam hal pelanggaran norma susila (pelacuran), aturan yang ada dalam KUHPidana tidak mengkategorikannya sebagai perbuatan yang dapat pidana, yang dapat dipidana hanyalah orang yang melakukan perbuatan mucikari, tetapi pelaku pelacuran (pihak wanita dan pria) tidak dapat dipidana. Menurut KUHPidana, menjadi mucikari itu pun hanya termasuk pelanggaran ketertiban umum, jadi kalau dilakukan secara tertib tidak lagi dapat dikenai sanksi pidana. Demikian juga dengan peredaran minuman keras, dan pornografi, tidak ketentuan yang tegas dalam KUHPidana.

Perda Penanggulangan Penyakit Masyarakat diharapkan dapat memberikan pengaturan hukum yang tegas dan sesuai dengan local content yaitu norma dan nilai sosial lokal masyarakat kota Solo. Ancaman sanksi hukum yang tegas melalui Perda itu diharapkan dapat efektif menanggulangi berbagai bentuk penyakit masyarakat yang saat ini masih marak.

Hanya perlu diingat, untuk mengatasi penyakit masyarakat, kecuali tindakan yang bersifat preventif diperlukan pula tindakan represif yaitu berupa tehnik rehabilitasi. Ada dua konsep tehnik rehabilitasi, yaitu menciptakan sistem-sistem dan program-program yang bertujuan untuk menghukum si pelaku dan pemberian sanksi pidana berupa hukuman bersyarat, hukuman kurungan atau hukuman penjara yang bersifat reformatif agar si pelaku berubah menjadi orang baik (Cressey dalam Soerjono Soekanto, 1990 : 289).

C. PENUTUP

Pembuatan Perda bukan lanhkah akhir untuk menanggulangi penyakit masyarakat, tetapi masih perlu diikuti oleh law enforcement secara tegas dan konsisten. Seringkali setelah peraturan di buat tidak ada upaya pendayagunaan secara konsisten, sehingga hanya menjadi peraturan yang tidur dan tidak mempunyai efek sosial yang diharapkan !.

Solo, 1 Juni 2002

PROSPEK PENEGAKAN HUKUM DALAM KONSTELASI SOSIAL POLITIK DEWASA INI

Mengamati penegakan hukum dalam waktu setahun terakhir hampir dapat dipastikan bahwa semua pihak merasa tidak puas, kecewa bahkan bisa menimbulkan rasa frustrasi. Penegakan hukum (law enforcement) dapat dikatakan tidak mengalami kemajuan bahkan dalam beberapa kasus menunjukkan adanya kemunduran.

Salah satu persoalan mendasar yang menyebabkan penegakan hukum tidak dapat berfungsi sebagaimana mestinya adalah tidak adanya independensi dan otonomi hukum secara empiris (secara normatif mungkin sudah). Dalam kenyataannya, independensi dan otonomi hukum akan sangat lemah terutama jika berhadapan dengan sub sistem politik. Atau dapat dikatakan konsentrasi energi hukum acapkali kalah kuat dari konsentrasi energi politik.

Ketika pemerintahan di bawah rejim orde baru pembangunan ekonomi (dengan prasyarat stabilitas politik) cenderung menjadikan hukum sebagai untuk memfasilitasi kepentingan ekonomi dan stabilitas politik yang mengarah pada otoritarianisme. Dengan demikian hukum menjadi alat justifikasi bagi kepentingan ekonomi dan politik. Hukum yang berlaku saat itu bertipe hukum yang represif (Nonet & Selznick, 1978).

Dalam perkembangannya dewasa ini, era reformasi memberikan kebebasan politik yang besar kepada semua individu maupun kelompok. Bahkan semua konsentrasi energi dan sumber daya diarahkan pada bidang politik yang berakibat politik menempati posisi yang primer dalam kehidupan masyarakat sekarang ini. Pada hal jika kita kembali konsep rechstaat maka hukumlah yang harus menempati posisi perimer dalam konfigurasi sistem sosial yang ada.

Sekarang ini sekalipun sistem kekuasaan yang ada tidak lagi sentralistik dan otoriter namun dalam kenyataannya bukan berarti tidak ada lagi intervensi dan tekanan dari kekuatan politik terhadap hukum. Justru kekuatan politik dan para politisi yang sekarang ini seolah menjadi penguasa tunggal yang dapat berbuat apa saja dan ingin mengatur segala hal termasuk dalam penagakan hukum. Kekuatan politik (di legislatif) seringkali memasuki wilayah-wilayah hukum sehingga penegakan hukum sering mengecewakan bahkan melecehkan rasa keadilan rakyat. Penegakan supremasi hukum yang menjadi tujuan gerakan reformasi menghendaki agar antara legislatif, eksekutif dan yudikatif tidak saling mencampuri otoritas masing-masing.

Sesungguhnya kondisi itu tidak akan terlalu parah jika aparat penegak hukum sendiri memiliki ketegasan, integritas moral, dan keberanian menegakkan independensinya. Masalahnya seringkali justru aparat penegak hukum (kekuasaan yudikatif) sendiri yang memberi peluang masuknya kekuatan eksternal dengan saling membuat bergaining yang bersifat simbiose muatualisma. Ketika era orde baru acapkali penegak hukum (kekuasaan yudikatif) melakukan perselingkuhan dengan kekuasnaan eksekutif. Dan kini perselingkuhan itu menjadi kian sempurna karena dilakukan melalui “cinta segi tiga” antara kekuasaan yudikatif, eksekutif dan legislatif.

Secara politis langkah-langkah pengelola negara saat ini (eksekutif, legislatif, yudikatif) memang sering sulit dipahami oleh rakyat karena banyak ketidakjelasan, membingungkan bahkan membodohi rakyat. Hal ini nampak misalnya dalam hal kebijakan mempertahankan Jaksa Agung MA Rachman yang sudah kehilangan trust di mata publik. Sementara itu, terlihat menonjol saat ini bahwa para pengelola negara menggunakan sikap “aji mumpung” atau takut kehilangan “kesempatan” sehingga muncul sikap menghalalkan segala dan memanipulasi penegakan hukum yang bertentangan dengan prinsip-prinsip rule of law, equality before the law, rechstaat, keadilan, supremasi hukum dan sebagainya.

***

Salah satu tolok ukur yang cukup signifikan untuk melihat sejauh mana penegakan hukum adalah sejauh mana keberhasilan pemberantasan KKN dilakukan. Harus diakui, selama era reformasi telah banyak dihasilkan perangkat undang-undang baru. Misalnya, ada Ketetapan MPR No. XI/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas KKN, UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Dari KKN, UU No. 20 Tahun 2001 (merubah UU NO. 31 Tahun 1999) tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, UU No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian dan berbagai UU lainnya. Selain itu, muncul pula lembaga pengawas baru seperti KPKPN maupun Komisi Ombudsman, namun hasilnya masih jauh dari memuaskan.

Secara umum belum terlihat adanya perubahan yang cukup signifikan ke arah penegakan hukum dan penegakan supremasi hukum. Pelaku KKN masih banyak yang tidak dapat dijerat hukum sehingga menimbulkan rasa ketidakadilan. Kondisi itu sangat mungkin karena reformasi hukum yang telah dilakukan selama ini agaknya masih terbatas pada reformasi di bidang substansi hukum yaitu dengan hanya membuat berbagai UU baru. Pada hal pembentukan UU baru tidak serta merta akan menciptakan penegakan hukum yang baik. Undang-undang yang baik belum tentu menjelma dalam bentuk penegakan hukum yang baik tanpa ada penegak/pelaksana hukum yang baik. Menurut Blumberg (1970 : 5) , The rule of law is not executing. It is tralated in to reality by man in institution. Pembuatan peraturan perundangan tidak otomatis menciptakan kepastian hukum kecuali hanya kepastian undang-undang !

Harus diingat bahwa bekerjanya sistem hukum (penegakan hukum) tidak dapat lepas dari tiga komponen yaitu komponen substansi, komponen struktur, dan komponen kultur (Friedman, 1968 : 1003-1004). Dua komponen terakhir ini yang tampaknya masih belum banyak direformasi sehingga penegakan supremasi hukum masih mengecewakan.

Komponen struktur yang mendukung bekerjanya sistem hukum seperti Kepolisian, Kejaksaaan, Kehakiman dan Pengacara sampai saat ini masih belum banyak berubah dari pola dan budaya yang diwarisi dari orde baru. Masing-masing institusi tersebut belum memiliki visi yang sama untuk menegakkan supremasi hukum, belum tampak komitmen yang kuat diantara mereka untuk menuntaskan semua pelaku KKN dan kejahatan lainnya sesuai aturan hukum yang berlaku, sehingga hukum benar-benar dihormati dan mampu melindungi masyarakat. Para penegak hukum tampaknya masih sibuk cari makan dengan caranya sendiri-sendiri, sehingga muncul fenomena berupa mafia peradilan, jual beli kasus, jual beli penangguhan penahanan, jual beli SP3, tawar menawar tuntutan, pengacara “hitam”, dan praktek-praktek KKN lain yang masih jalan terus.

Jika penegakan supremasi hukum ingin diwujudkan lembaga penegak hukum harus dilepaskan dari pola dan kultur orde baru yang selama ini telah menjadi mind set aparat penegak hukum. Di samping itu harus dilakukan upaya pembersihan dari oknum yang selama ini menggerogoti wibawa dan citra penegak hukum. Sampai saat ini sistem reward and punishment belum dilaksanakan dengan baik, seharusnya oknum yang jelas terbukti menyalahgunakan jabatan, mengesampingkan hukum dan keadilan, atau melakukan pelanggaran lainnya diberi sanksi yang keras (bila perlu dipecat !) , bukan sekedar dimutasi atau justru dipromosikan. Proses pembersihan institusi hukum harus dimulai dari level atas ke bawah, karena proses pembusukan institusi itu juga dimulai dari atas dan merambat ke bawah.

Budaya hukum yang berkembang sebagai salah satu pendukung sistem hukum tidak terlalu kondusif bagi upaya penegakan hukum. Pejabat penyelenggara negara sendiri yang diharapkan memberikan keteladanan bagi masyarakat kerapkali menerapkan prinsip “semua bisa diatur”, kebiasaan tidak mentaati bahkan melanggar hukum. Sebagai ilustrasi, menurut catatan KPKPN saat ini baru 42,7 % pejabat penyelenggara negara yang menyerahkan daftar kekayaannya pada komisi tersebut. Ironisnya untuk anggota DPR, bupati, atau gubernur tidak dapat dikenakan sanksi karena bukan PNS dan jika diminta jawabannya menggunakan argumen politik (SOLOPOS, 31/12/2002).

***

Penegakan hukum sangat tergantung pada beberapa faktor yang dapat mempengaruhinya. Faktor-faktor tersebut adalah sebagai berikut : a) Faktor hukum atau peraturan itu sendiri; b) Faktor petugas yang menegakkan hukum; c) Faktor sarana atau fasilitas yang diharapkan untuk mendukung pelaksnaan hukum; d) Faktor warga masyarakat yang terkena ruang lingkup peraturan hukum; dan e) Faktor budaya atau legal culture (Soerjono Soekanto, 1986 : 53).

Peran serta masyarakat dalam rangka penegakan supremasi hukum sangat strategis. Semua elemen yang ada di masyarakat memiliki hak dan harus berperan sebagai pengawal jalannya penegakan supremasi hukum. Dalam perundang-undangan secara sumir sudah ada pengaturan mengenai hal tersebut. Misalnya dalam PP No. 68 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran Serta masyarakat Dalam Penyelenggaraan Negara. Demikian Pula dalam PP No. 71 tahun 2000 tentang Tata Cara Pelaksanaan peran Serta Masyarakat dan Pemberian Penghargaan Dalam Pencegahan dan Pemberantasan Korupsi.

Hanya saja dalam PP tersebut peran serta masyarakat lebih bersifat represif, dalam arti peran serta dalam mengungkap kasus, padahal yang tak kalah pentingnya adalah peran serta masyarakat yang bersifat preventif, dalam arti penyadaran dan pemberdayaan masyarakat untuk menumbuhkan budaya anti KKN dan secara bersama-sama memerangi bentuk pelanggaraan hukum. Di samping peran serta melakukan kontrol sosial dan pemantauan terhadap kinerja aparat penegak hukum.

Pemberdayaan peran serta masyarakat secara represif itu pun masih menghadapi kendala tidak adanya Undang-Undang tentang Perlindungan Saksi. Seorang yang mengetahui dan melaporkan terjadinya KKN bisa dengan mudah diseret menjadi terdakwa pencemaran nama baik jika akhirnya pengadilan membebaskan terlapor, atau saksi bisa dengan mudah dibunuh karena tidak adanya pelindungan yang efektif dari aparat.

Mengurai keruwetan kondisi penegakan hukum yang ada memang tidak semudah membalik telapak tangan, karena banyak faktor yang terkait dan kompleksitas persoalan yang ada di lapangan. Yang pasti untuk membuka prospek penegakan hukum yang lebih baik diperlukan political will dari pihak ekskutif, legislatif, yudikatif dan masyarakat sendiri. Di sini aparat penegak hukum (pengadilan) memiliki peran sentral karena lembaga peradilan menjadi benteng terakhir (the last fortress) dalam menegakkan kebenaran dan keadilan, dan sesungguhnya pemerintahan yang bersih harus dimulai dari peradilan yang bersih (clean goverment begin at clean yudiciary). ***

CATATAN REFLEKTIF 61 TAHUN DEPARTEMEN AGAMA

Pada hari Rabu 3 Januari 2007 Departemen Agama (Depag) genap berusia 61 tahun. Uniknya, Depag adalah satu-satunya departemen yang tidak pernah menyebut dirinya berulang tahun, tetapi menyebut hari kelahirannya itu dengan Hari Amal Bhakti (HAB). Di usianya yang telah cukup matang dan di tengah perkembangan kehidupan jaman yang berubah dengan sangat cepat keberadaan Depag semakin dirasakan urgensinya di samping juga semakin mendapat sorotan tajam dari berbagai kalangan.

Catatan ringan ini dibuat sebagai ”kado” dalam menyambut HAB, sekalipun ”kado” yang diberikan lebih banyak terasa tidak mengenakkan didengar dan dirasa. Perlu disampaikan sebelumnya bahwa ghirah dan nawaitu dalam membuat catatan reflektif ini tidak lain dan tidak bukan sebagai ungkapan cinta dan kasih sayang terhadap Depag dan tidak ada sedikit pun tendensi untuk menyakiti. Namun toh andaikata rasa sakit itu tidak terhindarkan mudah-mudahan dapat menjadi obat yang akan menyehatkan, ibarat balita yang mendapat vaksinasi.

Menurut Komaruddin Hidayat (www.kompas.com, 12 Juli 2002), Departemen Agama Republik Indonesia dibentuk sebagai wadah sekaligus hadiah bagi perjuangan Islam yang telah berjasa bersama kekuatan lain melahirkan Republik Indonesia, 17 agustus 1945. Maka, amat logis bila pemerintah saat itu sepakat membentuk Departemen Agama yang kemudian dimonopoli dan dikendalikan oleh birokrat-birokrat Muslim untuk kepentingan dakwah Islam, baik dalam lingkungan pemerintah maupun masyarakat.

Namun, seiring perjalanan waktu dan perkembangan bangsa yang begitu dinamis, dalam berbagai hal patut dipertanyakan ulang misi dan visi Departemen Agama kini. Apakah Departemen Agama memiliki visi dan misi yang jelas untuk memajukan martabat bangsa dan negara untuk situasi saat ini, atau malah terjerat lingkaran kekuatan politik, kepentingan ekonomi atau sebagai penjaga moral bangsa?

Tak dapat dipungkiri bahwa hingga kini citra departemen yang dikelola para santri (meminjam istilah yang dipakai Snouck Hurgrounje) masih sangat memprihatinkan. Citra yang demikian itu merupakan resultan dari berbagai kondisi yang bersifat internal maupun eksternal. Setidaknya citra negatif itu tidak lepas dari berbagai faktor seperti perilaku para petinggi di departemen, kualitas dan kinerja birokrasi yang ada di dalam, ulah oknum yang tidak bertanggung jawab, peran departemen yang tidak tampak pada saat dibutuhkan masyarakat, kasus-kasus KKN yang terjadi di dalamnya, atau karena ketidakmaupun departemen sendiri dalam membangun citra melalui public relation.

ISU KORUPSI

Badan Pemeriksa keuangan (BPK) pernah melaporkan perihal korupsi di departemen yang cukup menyentakkan. Menurut BPK ada tiga departemen yang paling korup, yakni: Departemen Agama, Departemen Pendidikan Nasional dan Departemen Kesehatan (www.reformasi-institute.com, 6 Desember 2006).

Jika data ini benar tentu sangat ironis, justru korupsi paling besar terjadi di pusat lembaga yang berfungsi sangat vital. Departemen Agama merupakan klinik yang mengurusi kesehatan mental dan berfungsi menyemaikan moralitas peradaban. Departemen Pendidikan bertugas menyehatkan intelektualitas dan Departemen Kesehatan merupakan laboratorium kesehatan jasmani.

Tampaknya kini tak ada lagi kaitan antara nilai-nilai moralitas dan juga agama dalam korupsi. Jarang kaum intelektual/akademisi kampus yang tidak lepas dari korupsi manakala terjun ke dunia politik praktis. Mungkin dapat kita nilai, modernisme yang menjanjikan untuk membangun masyarakat berperadaban (civil society), kedamaian, kemakmuran dan kesejahteraan sosial telah gagal. Kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi yang dicapai modernisme pada abad ke- 20 telah menjadi malapetaka besar pada abad ke-21 kini. Salah satu ciri manusia modern adalah menginginkan segala sesuatu, kesenangan dan kebahagiaan tanpa harus bekerja keras dan ingin pintas sehingga praktek korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) kian menjadi.

Seruan Albert Einstein yang mengemukakan tesis hubungan signifikan dan pararel antara agama dan modern scientific tidak lagi menjadi paradigma masyarakat modern. Agama tanpa ilmu pengetahuan akan terjebak pada parsialitas pemahaman dan konservatisme. Begitupun bila ilmu pengetahuan tidak diimbangi dengan agama akan terjadi kehampaan spiritual. Kata Albert Einstein, ”Science without religion is lame, religion without science is blind.”

Penilaian Depag sebagai departemen yang sarat dengan korupsi terutama dikaitkan dengan tugasnya di bidang penyelenggaran ibahadah haji. Dengan mobilisasi yang sistemis, konon oknum di Depag berhasil menuai untung yang sangat besar dan prosesi ibadah haji. Ironis tentunya, di saat sebagian besar masyarakat menggalakkan kampanye anti KKN, justru di lembaga ini segala urusan yang berkaitan dengan haji diproyekkan dengan jalan yang bathil, bi ghoiri haqqin. Walhasil, korupsi menjadi pekerjaan reguler yang sistematis. Korupsi, yang dalam Al Qur’an disebut sebagai ”ghulul”, pada dasarnya adalah menyalahgunakan uang negara, uang publik atrau tegasnya uang rakyat, untuk kepentingan pribadai, secara tanpa hak, bi ghairi haqqin. Pemerintahan yang baik (good governance) dalam pandangan Islam adalah pemerintahan yang mampu memenuhi hak-hak segenap warga dan menegakkan keadilan di antara mereka.

DEPARTEMEN AGAMA ATAU DEPARTEMEN HAJI

Selama ini dapat dikatakan Depag lebih identik sebagai departemen haji. Berita yang mengemuka dari departemen yang bermarkas di Lapangan Banteng hanyalah berita mengenai persoalan haji. Depag sering dituduh memonopoli pelaksanaan haji sehingga pelaksanaan haji sehingga rawan dengan KKN. Soal pemondokan jemaah selama di tanah suci pun menuai protes. Fasilitas yang diterima jemaah haji Indonesia masih jauh di bawah haji Malaysia, meskipun biaya yang harus dibayarkan lebih mahal.

Persoalannya, sampai saat ini tak satu pun yang dapat memangkas kewenangan tersebut karena sesuai dengan UU No 17 tahun 1999 tentang Haji, UU itu memberi legalisasi bagi Depag untuk melakukan monopoli. Fungsi monopoli terletak pada fungsi Depag sebagai regulator, pengawas dan pelaksana (operator). Sepanjang haji menjadi monopoli, baik oleh pemerintah maupun swasta, maka urusan itu tidak akan pernah berjalan baik[1]. Begitu semangatnya untuk melakukan monopoli, sampai-sampai Depag pernah memunculkan gagasan tentang pembuatan paspor sendiri, yang tentu saja digugat serius oleh pihak Imigrasi.

Padahal selain mengurusi keberangkatan jemaah haji, banyak masalah yang seharusnya diurus departemen ini. Ambil contoh, masalah konflik agama yang marak terjadi belakangan ini. Entah itu berupa kamuflase atau memang benar konflik agama, gema departemen yang seharusnya bertanggung jawab mengurusi kerjasama antara umat beragama ini kurang terdengar. Konflik yang berlarut-larut di Ambon dan Poso, dapat menjadi contoh betapa departemen ini tidak merespon dengan tepat.

Ketika menghadapi konflik yang selalu melibatkan emosi dan simbol agama, kelihatan Depag tidak memiliki data akurat serta program matang untuk melakukan analisis serta langkah-langkah strategis guna mencari solusi. Padahal, sebenarnya banyak hal yang bisa dilakukan untuk merespons krisis yang melibatkan isu agama yang kelihatannya masih akan terus berlanjut. Diperkirakan, ke depan, emosi agama dan etnis akan makin menguat sebagai pusat gravitasi yang mampu menyedot massa terutama menghadapi pemilihan umum 2009.

Persoalan lain yang sering dilupakan adalah pendidikan, bagaimana pendidikan agama yang selama ini dijalankan disekolah-sekolah. Selama ini banyak yang melihat bahwa pendidikan agama hanya merupakan pengetahuan, semua hanya menjadi hapalan yang berada pada ranah kognitif dan tidak menyentuh ranah afektif dan psikomotorik. Tidak ada langkah konkrit yang diambil untuk memasukkan pelajaran agama sebagai suatu hal yang seharusnya diterapkan dalam kehidupan sehari-hari.

Kewajiban yang harus dilaksanakan adalah penuntasan wajib belajar (WAJAR) 9 tahun yang dijalankan di madrasah-madrasah maupun di pondok pesantren. Sekitar 20 persen siswa usia belajar diharapkan masuk ke madrasah untuk menuntaskan program Wajar. Saat ini tercatat sekitar 40 juta anak berada di usia itu. Berarti Depag harus melayani 8 juta anak usia sekolah. Kenyataan di lapangan, hanya 10 persen sekolah-sekolah itu dikelola langsung oleh Depag. Sisanya, 90 persen madrasah di kelola swasta yang sebagian besar ada di kelas menengah ke bawah. Dampaknya bisa dilihat madrasah swasta yang dibangun kualitasnya ikut rendah. Dalam hasil Ujian Akhir Nasional (UAN), tingkat ketidak lulusan yang tinggi diperoleh sekolah swasta yang notabene banyak diisi madrasah. Dalam Olimpiade Sains Nasional (OSN) pun kesertaan siswa madrasah jauh tertinggal.

Rendahnya kualitas di madrasah dapat dilihat dari pendidikan guru yang mengajar di sana. Pendidikan guru madrasah dari jenjang ibtidaiyah hingga aliyah yang mempunyai pendidikan tidak sesuai kualifikasi mencapai 49 persen. Bagian terbesar ada di tingkat ibtidaiyah atau setingkat SD, dimana ketidaksesuaian mencapai lebih dari 60 persen.

Apalagi mengingat pendidikan menurut UU No. 32/2005 tentang Pemerintahan Daerah merupakan sektor yang sudah diotonomikan. Sementara lembaga pendidikan di bawah Depag, belum diotonomikan. Persolannya agama selama ini dianggap sektor yang sangat strategis sehingga tidak dapat diotonomikan. Sayangnya , pengelolaan secara pusat yang tidak terorganisir membuat seringkali pengelolaan madrasah di daerah-daerah terbengkalai. Ke depan, perlu dipikirkan untuk mengintegrasikan pendidikan berada di bawah satu atap.

DEPARTEMEN TEKNIS ATAU NON TEKNIS

Berbeda dari departemen lain yang tidak memiliki beban dan predikat moral keagamaan, Depag harus berdiri di atas semua golongan sekaligus memberi ketauladanan. Bila Depag tidak bisa menunjukkan akuntabilitas moral, bahkan terjerembab dalam lingkaran korupsi dan kepentingan golongan atau partai politik maka hal itu amat melukai nurani keagamaan rakyat Indonesia.

Tentu saja, secara pribadi seseorang bebas berafisiasi dengan salah satu kekuatan paartai dan golongan. Namun, begitu duduk dalam jabatan birokrasi negara, seseorang harus mengembangkan sistem meritokrasi dan profesionalisme, terlebih mereka yang duduk dalam jajaran Departemen agama. Ini amat penting mengingat predikat agama harus senantiasa mencerminkan akuntabilitas moral dan sumber pencerahan, terutama di bumi Indonbesia yang religius sekaligus pluralistik ini.

Dalam berbagai forum diskusi, sudah sering dimunculkan agar Depag diubah statusnya menjadi departemen nonteknis, yang dipimpin menteri negara sebagaimana Menteri Lingkungan Hidup. Yang dikelolanya cukup institusi dan kegiatan strategis, yang menyangkut wawasan dan pengembangan keagamaan pada level nasional dan internasional.depag harus mengurangi dan membatasi urusan keagamaan yang diaturna. Depag hanya menjadi lembaga koordinasi dan konsultasi, bukan memonopoli penyelenggaraan urusan agama seperti haj, zakat, pendidikan dan sebagainya.

Dalam hal ini, maka lembaga penelitian, pelatihan, workshop, dan informasi sosial keagamaan menjadi amat vital. Selama ini Indonesia dikenal sebagai the largest muslim country in the world. Tetapi pusat informasi tentang data dan model keberagaman di indonesia amat miskin, demikian juga jaringan intelektual dengan dunia luar. Di saat pers Barat menyoroti posisi Islam Indonesia dalam jaringan terorisme dunia, misalnya, pihak Depag tidak menunjukkan respons yang cerdas dan ofensif karena memang lebih sibuk mengurusi agenda rutin yang sangat teknis.

Agar struktur Depag lebih langsing dan kinerjanya lebih fokus, kualitatif, dan strategis, menarik didengar berbagai usulan yang pernah muncul. Misalnya, agar urusan haji diserahkan pada BUMN sehingga pelayanannya lebih profesional dan kompetitif, dengan catatan, kinerja BUMN sendiri harus bekerja profesional dan akuntabel.

Berkaitan dengan otonomisasi pendidikan, sekian ratus madrasah, sebanyak 33 STAIN (Sekolah Tinggi Agama Islam Negeri) dan 13 IAIN (Institut Agama Islam Negeri) perlu dipertimbangkan untuk diserahkan pada pemerintah daerah bersama masyarakat setempat.

KINERJA BIROKRASI DEPAG

Sekali lagi meminjam istilah Snouk Hurgrounje, departemen yang dikelola para santri ini secara umum kinerjanya masih jauh dari harapan. Visi Departemen Agama[2] yaitu ”Terwujudnya masyarakat Indonesia yang taat beragama , maju sejahtera dan cerdas serta saling menghormati antar sesama pemeluk agama dalam kehidupan bermasyarakt, berbangsa dan bernegara dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia”, maupun Misi Departemen Agama yaitu : 1) Meningkatkan kualitas bimbingan, pemahaman, pengamalan dan pelayanan kehidupan beragama; 2) Meningkatkan penghayatan moral dan etika keagamaan; 3) Meningkatkan kualitas pendidikan umat beragama; 4) Meningkatkan kualitas penyelenggaran haji; 5) Memberdayakan umat beragama dan lembaga keagamaan; 6) Memperkokoh kerukunan umat beragama ; dan 7) Mengembangkan keselarasan pemahaman keagamaan dengan wawasan kebangsaan Indonesia, sampai saat ini masih belum terwujud.

Dengan jumlah pegawai Depag mencapai lebih 220.000 orang (www. humasdepag.or.id) namun kualitas dan kemampuan sumber daya manusia yang menjalankan mesin birokrasi di dalamnya masih perlu ditingkatkan. Pada umumnya birokrasi yang dilakukan oleh Depag terkesan belum profesional dan efisien. Selain harus menjadi departemen semua agama dan menjadi katalisator kerukunan umat beragama, dengan mengurangi dan membatasi urusan agama yang diaturnya maka birokrasi yang dikelola akan semakin efektif dan efisien.

Profesionalisme sumberdaya birokrasi Depag juga masih perlu ditingkatkan dengan manajemen yang modern yang senantiasa mengikuti perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. Pengembangan sumber daya manusia dan sistem pembinaan karir pegawai harus menggunakan merit sistem dan tidak sekedar dilandasi oleh kedekatan personal atau aliran yang tidak obyektif. Sinyal bahwa Depag telah menjadi pasar untuk berebut kekuasaan pernah dikemukakan oleh Gus Dur (www.kompas.com, 25/10/1999).

Manajemen di bidang kehumasan (public relation) pada semua Depag di daerah juga perlu ditingkatkan karena banyak orang yang tidak mengetahui kinerja yang telah dilakukan. Tidak ada salahnya jika Kandepag daerah membuat website masing-masing agar penyebaran informasi dan masukan lebih mudah diakses oleh publik.

PENUTUP

Catatan yang disajikan ini dibuat dengan segala keterbatasan yang ada karena penulis hanyalah outsider dan tidak memiliki pemahaman yang cukup terhadap Depag. Implikasinya, jika ada kebenaran di dalamnya semata-mata dari Allah SWT, dan segala kesalahan bersumber dari pribadi penulis. Semoga Allah SWT mengampuni segala dosa dan kekhilafan hamba-Nya.***

---

[1] UU ini adalah undang-undang tentang haji yang pertama dibuat. UU ini dilahirkan pada masa Pemerintahan Habibie, yang membuat kebijakan untuk memproduksi undang-undang sebanyak mungkin. Sebagai produk sweeping legislation yang dibuat tergesa-gesa banyak orang yang memanfaatkannya sesuai interest masing-masing. Dalam UU ini nampak bahwa seluruh celah bagi pihak luar telah dikunci, karena segala kewenangan berada di tangan Depag. UU ini mengabaikan prinsip good governance, transparansi dan otonomi serta pelayanan publik. Yang aneh justru hal-hal teknis diatur di dalamnya yang semestiya cukup diatur dengan keputusan menteri, misalnya tentang barang bawaan jamaah.

[2] Dikutip dari Situs Departemen Agama RI (12/6/2006) yang ternyata berbeda dengan Visi dan Misi yang dikutip dalam Profil kandepag Kota Surakarta

HUKUM DAN POLITIK DALAM REFORMASI HUKUM NASIONAL

A. PENGANTAR

Arus reformasi yang dimotori oleh generasi muda dan mahasiswa pada tahun 1998 yang pada awalnya melahirkan sejumlah harapan besar dan optimisme dalam perjalanannya kini justru melahirkan tanda tanya besar. Agenda reformasi yang meliputi seluruh tatanan kehidupan kemasyarakatan, seperti bidang sosial, politik, ekonomi, hukum belum menujukkan hasil menggembirakan. Dalam beberapa bidang kehidupan proses reformasi hanya jalan ditempat bahkan ada yang mengatakan bahwa reformasi telah mati suri.

Slogan reformasi yang sekaligus merupakan ideologi gerakan reformasi yaitu pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) merupakan agenda utama yang seharusnya menjadi landasan bagi upaya reformasi di segala tatanan kehidupan termasuk upaya mereformasi hukum nasional. Agenda itu berada dalam sebuah bingkai besar yaitu keinginan untuk menegakkan supremasi hukum di Indonesia yang dalam konstitusinya secara regas telah menyatakan diri sebagai negara hukum. Reformasi bidang hukum dengan sendirinya mutlak dilakukan, sebab hukum itulah yang pada dasarnya mengatur seluruh perilaku masyarakat bangsa dalam kehidupan bernegara.

Pengalaman masa orde baru menunjukkan adanya marjinalisasi peran hukum dalam kehidupan bernegara. Hukum hanya menjadi instrumen bagi penguasa untuk melanggengkan dan melegitimasi kekuasaan serta melindungi birokrasi dan eksekutif yang sangat korup. Ketika itu lembaga-lembaga penegak hukum telah dikebiri dan sepenuhnya dibawah kontrol kekuasaan eksekutif sehingga mereka tidak memiliki kemerdekaan dan independensi, serta tak lepas dari intervensi elit penguasa.

Lembaga peradilan bukan lagi tempat untuk mendapat keadilan tetapi sebagai pusat jual beli keadilan, setidaknya keadilan hanyalah milik mereka yang memiliki akses karena didukung oleh sumber daya ekonomi, politik, kekuasaan, atau kekerabatan. Pada saat itu simbol keadilan yang dilambangkan oleh Dewi Themis yang tertutup matanya, seolah sudah membuka selubung penutup matanya, sehingga dia dapat membedakaan manakah orang yang berpangkat atau tidak, berduit atau tidak, mana lembar ratusan ribu atau recehan dan sebagainya sehingga keadilan menjadi pilih-pilih dan diskriminatif.

Dalam penegakan hukum pidana tampak jelas bahwa hukum hanya ibarat “jaring laba-laba” yang hanya mampu menjaring serangga kecil yang tak berdaya, dan jaring hukum itu akan mudah robek dan terkoyak-koyak jika berhadapan dengan makhluk yang besar dan kuat. Prinsip kepastian hukum dan equality before the law masih sekedar slogan. Sekalipun hal itu terkesan sangat menggeneralisasi, namun kebenarannya tidak dapat dinafikan begitu saja.

Banyak fenomena penegakan hukum yang tidak dapat dicerna oleh rakyat. Setidaknya logika hukum masyarakat sulit menerima jika maling ayam begitu mudah dimasukkan penjara, namun hukum menjadi tidak berdaya ketika berhadapan dengan para terdakwa korupsi kelas kakap hanya karena alasan sakit atau sedang berobat ke luar negeri. Tesis downward law is greater than upward law sebagaimana dinyatakan Donald Black (1989 : 11) menjadi tak terbantahkan. Hukum yang mengarah ke bawah akan lebih besar dibandingkan hukum yang mengarah ke atas.

B. PERKEMBANGAN REFORMASI HUKUM

Lima tahun setelah reformasi bergulir ternyata penegakan supremasi hukum masih jauh dari harapan. Sejak pemerintahan Abdurrachman Wachid sampai pemerintahan Megawati hampir tidak ada kemajuan yang berarti. Salah satu tolok ukur yang cukup signifikan untuk melihat sejauh mana penegakan supremasi hukum adalah sejauh mana keberhasilan pemberantasan KKN dilakukan.

Di era reformasi ini telah banyak dihasilkan perangkat peratutan perundangan di bidang pemberantasan KKN. Misalnya, ada Ketetapan MPR No. XI/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas KKN, UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Dari KKN, PP No. 65/1999 tantang Tata Cara Pemeriksaaan Kekayaaan Penyelenggara Negara, PP No. 66/1999 tentang Persyaratan dan Tata Cara Pengengkatan serta Pemberhentian Anggota Komisi Pemeriksa, PP N0. 67/1999 tentang Tata Cara Pemantauan dan Evaluasi Pelaksanaan Tugas dan Wewenang Komisi Pemeriksa, PP No. 689/1999 tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran Serta masyarakat Dalam Penyelenggaraan Negara, Inpres No. 30/1998 tentang Pemberantasan Kolusi, Korupsi dan Nepotisme, UU No. 20 Tahun 2001 (merubah UU NO. 31 Tahun 1999) tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, UU No. 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pencucian Uang, PP No. 71/2000 tentang Tata Cara Pelaknsanaan Peran Seta Masyarakat dan Pemberian Penghargaan Dalam Pencegahan Tindak Pidana Korupsi, dan UU No. 30 tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Namun, secara umum reformasi hukum belum membawa perubahan yang cukup signifikan ke arah penegakan supremasi hukum. Pelaku KKN masih banyak yang lolos dari jerat hukum sehingga menimbulkan rasa ketidakadilan dan ketidakpastian. Fungsi prevensi umum (deterence) dan prevensi khusus melalui penerapan kebijakan penal (sanksi pidana) menjadi nihil. Bahkan ada indikasi perilaku KKN makin meningkat sehubungan dengan otonomi daerah, yaitu dengan adanya desentralisasi korupsi.

Kondisi itu sangat mungkin karena upaya reformasi hukum yang telah dilakukan selama ini agaknya masih terbatas pada bidang substansi hukum yaitu dengan hanya memperbaharui berbagai UU baru. Pada hal pembentukan UU baru tidak serta merta akan menciptakan penegakan hukum yang baik. Undang-undang yang baik belum tentu menjelma dalam bentuk penegakan hukum yang baik tanpa ada penegak/pelaksana hukum yang baik. Menurut Blumberg (1970 : 5) , the rule of law is not executing. It is translated in to reality by men in institution. Dan pembuatan peraturan perundangan tidak otomatis menciptakan kepastian hukum kecuali hanya kepastian undang-undang !

Harus diingat bahwa bekerjanya sistem hukum (penegakan hukum) tidak dapat lepas dari tiga komponen yaitu komponen substansi, komponen struktur, dan komponen kultur (Friedman, 1968 : 1003-1004). Dua komponen terakhir ini yang tampaknya masih belum banyak direformasi sehingga penegakan supremasi hukum masih mengecewakan.

Komponen struktur yang mendukung bekerjanya sistem hukum seperti Kepolisian, Kejaksaaan, Kehakiman dan Pengacara masih belum banyak berubah dari pola dan budaya yang diwarisi dari orde baru. Masing-masing institusi tersebut belum memiliki visi yang sama untuk menegakkan supremasi hukum, belum tampak komitmen yang kuat diantara mereka untuk menuntaskan semua pelaku KKN dan kejahatan lainnya sesuai aturan hukum yang berlaku, sehingga hukum benar-benar dihormati dan mampu melindungi masyarakat. Para penegak hukum tampaknya masih sibuk cari makan dengan caranya sendiri-sendiri, sehingga muncul fenomena berupa mafia peradilan, jual beli kasus, jual beli penangguhan penahanan, jual beli SP3, tawar menawar tuntutan, pengacara “hitam”, dan praktek-praktek KKN lain yang masih jalan terus.

Jika penegakan supremasi hukum ingin diwujudkan lembaga penegak hukum harus dilepaskan dari pola dan kultur orde baru yang selama ini telah menjadi mind set aparat penegak hukum. Di samping itu harus dilakukan upaya pembersihan dari oknum yang selama ini menggerogoti wibawa dan citra penegak hukum. Sampai saat ini sistem reward and punishment belum dilaksanakan dengan baik, seharusnya oknum yang jelas terbukti menyalahgunakan jabatan, mengesampingkan hukum dan keadilan, atau melakukan pelanggaran lainnya diberi sanksi yang keras (bila perlu dipecat !) , bukan sekedar dimutasi atau justru dipromosikan. Proses pembersihan institusi hukum harus dimulai dari level atas ke bawah, karena proses pembusukan institusi itu juga dimulai dari atas dan merambat ke bawah.

Harus diingat bahwa peradilan pidana sebagai bagian dari upaya penegakan hukum tidak terbatas pada lembaga pengadilan (hakim). Sistem peradilan pidana merupakan keterpaduan antara sub sistem yang terdiri dari polisi, jaksa , pengadilan dan lembaga pemasyarakatan (Indriyanto Seno Adji, 2000 : 1). Sistem peradilan pidana terpadu (integrated criminal justice system) bertujuan untuk mengendalikan terjadinya kejahatan agar berada dalam batas-batas toleransi. Sistem tersebut memiliki tiga tahap : a) Pra Pengadilan, yaitu mencegah masyarakat menjadi korban; b) Pengadilan, yaitu menyelesaikan kejahatan yang terjadi dengan memberi putusan yang sesuai dengan rasa keadilan; c) Pasca pengadilan, yaitu agar pelaku tidak melakukan kejahatan atau tidak mengulangi kejahatan tersebut.

Komponen kultur hukum merupakan bagian lain dari komponen sistem hukum yang masih memprihatinkan, baik dalam tataran institusi penegak hukum maupun masyarakat sendiri. Bahkan dalam beberapa sisi kultur hukum yang berkembang menunjukkan perubahan ke arah degradasi nilai-nilai kemanusiaan yang mencemaskan dengan munculnya berbagai bentuk kekerasan, pengerahan massa, anarkisme, melawan petugas, dan sebagainya.

Kenyataan yang ada mengindikasikan, ketika hukum dipandang tak lagi dapat ditegakkan sesuai harapan, masyarakat melakukan upaya penegakan hukum dengan cara mereka sendiri melalui bentuk-bentuk pengadilan massa. Kenyataan ini membawa implikasi yaitu apabila hukum positip secara empiris tidak berhasil ditegakkan, atau hukum itu dikesampingkan oleh rakyat maka hukum seakan-akan kehilangan legitimasinya dan kehilangan pula keefektifannya.

Jika fenomena pengadilan massa tak dapat ditanggulangi maka akan timbul kesan bahwa hukum tidak lagi dapat berlaku di masyarakat kecuali hukum massa (mass law) yang diwujudkan dalam peradilan jalanan (street justice). Hal ini jelas bertentangan dengan prinsip negara hukum (recthstaat) yang menghendaki agar semua hukum harus dihormati dan ditegakkan.

Dalam rangka reformasi sistem hukum terdapat 4 (empat) program induk yang harus segera dilakukan (Mardjono Reksodiputro, 1999 : 11-15).

Pertama, program untuk meningkatkan kemampuan sistem peradilan. Tujuan utamanya adalah meningkatkan kemampuan hakim melaksanakan hukum secara profesional. Di sini diperlukan peninjauan tentang prosedur rekrutmen dan promosi, sistem pelatihan dan penggajian, dan sistem pengembangan karir berdasarkan kualitas putusan, profesionalisme dan moralitas pribadi. Hakim harus memiliki dan tunduk pada kode etik perilaku hakim (code of judicial conduct).

Kedua, program membangun sistem pemerintahan yang layak dan reformasi hukum administrasi. Tujuan utamanya adalah menciptakan aparatur pemerintah yang profesional dan mampu menerapkan prinsip umum pemerintahan yang baik (general principles of good governance).

Ketiga, program peningkatan kemampuan anggota legislatif (DPR/DPRD). Tujuan utamanya adalah meningkatkan kemampuan anggota legislatif melakukan power sharing dengan eksekutif.

Keempat, program pendidikan hukum lanjutan, pengujian dan penegakan disiplin profesi. Tujuan utmanya adalah meningkatkan kemampuan sarjana hukum dengan pengetahuan praktek agar mereka memiliki kemampuan profesional dalam bekerja.

C. DOMINASI POLITIK TERHADAP HUKUM

Salah satu permasalahan yang dihadapai dalam reformasi hukum di Indonesia adalah karena tidak lemahnya otonomi hukum terutama jika berhadapan dengan subsistem politik (Moh Mahfud, 1999 : 2). Dalam tataran empiris, konsentrasi energi hukum selalu kalah kuat dari konsentrasi energi politik (Satjipto Rahardjo, 1985 : 71). Padahal seharusnya hubungan antara hukum dan politik adalah ibarat hubungan antara rel dengan kereta apinya, namun dalam kenyataannya kereta api (politik) acapkali bejalan di luar relnya (hukum) (Moh Mahfud, 1999 : 3).

Pada sisi lain, hukum sesungguhnya merupakan produk proses dan keputusan politik. Sekalipun secara das sollen seharusnya politik tunduk pada ketentuan hukum namun kenyataanya hukum justru ditentukan oleh politik. Dan yang lebih parah, selama ini fenomena yang menonjol adalah fungsi intsrtumental hukum sebagai sarana kekuasaaan politik. Selama orde baru kehiudpan berbangsa kita dipedomani “politik sebagai panglima” dan kemudian “ekonomi (dan teknologi) di atas segalanya” (Mardjono Reksodiputro, 1999 : 9).

Ada dua faktor yang dapat diduga mempercepat (atau memperlambat) reformasi bidang hukum :

Pertama, struktur pemeritahan dan kekuasaan yang mendukungnya. Semakin demokratis struktur dan gaya pemerintahan, semakin baik visi dan introspeksi-nya untuk membuat kepuitusan politik yang tepat dan tegas mengenai perlunya langkah reformasi hukum. Kedua, tingkat persepsi pemerintah tentang derajat keseriusan adanya krisis kepercayaan pada penegakan hukum. Makin sensitif pemerintah tentang ketidakadilan yang erlangsung, dan bahwa krisis kepercayaan pada (penegakan) hukum akan memperlambat reformasi ekonomi dan reformasi politik, makin cepat pula reaksi dan upayanya melakukan reformasi.

Secara singkat dapat dikatakan, jika kualitas demokrasi baik, kualitas hukum akan baik dan jika demokrasi bobrok, hukumnya pun akan jelek.

Reformasi hukum selama ini masih belum berjalan dengan baik karena posisi hukum dalam berhadapan dengan politik masih seperti keadaan di masa lalu. Intervensi poltik dalam proses penegakan maupun pembuatan hukum masih terlalu dominan, sehingga hukum masih tetap menjadi independent variabel. Hukum masih belum menjadi lembaga primer dalam sistem kemasyakatan dan kenegaraan.

Sebagai ilustrasi, dalam proses penyusunan perundang-udangan di bidang politik (UU No. 31 Tahun 2002 tentang Parpol, UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilu Anggota, DPR, DPD dan DPRD, RUU Pemilihan Presiden, RUU Susduk MPR/DPR) sangat kental adanya kekuatan politik yang lebih dominan daripada pertimbangan hukum dalam rangka membangunan sistem (hukum) ketatanegaraan ke depan yang lebih baik.

D. RUU PEMILIHAN PRESIDEN SEBAGAI CONTOH KASUS

Rancangan Undang-Undang Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden (RUU Pilpres) yang tampaknya masih menjadi ajang tarik menarik kalangan elit kekuasaan di parlemen yang semuanya tidak terlepas dari kepentingan politik praktis sesaat dari partai-partai yang berkuasa di DPR.

Paling tidak terdapat tiga isu sentral yang masih menjadi perdebatan dalam pembahasan RUU Pilpres. Pertama, menyangkut apakah pemilihan presiden dilakukan bersamaan dengan pemilu legislatif sebagaimana di atur dalam UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD dan DPRD. Kedua, menyangkut syarat partai yang dapat mencalonkan presiden dan wakil presiden. Ketiga, menyangkut kriteria dan syarat-syarat calon presiden dan wakil presiden.

Dalam pembahasan di Panitia Khusus RUU Pilpres berkembang dua pendapat menyangkut waktu pelaksanaan pemilihan presiden. Fraksi-fraksi besar yang ada di DPR (F-PDIP dan F-PG) menghendaki agar pemilihan presiden dilakukan terpisah (setelah) pemilu legislatif. Sementara fraksi-fraksi kecil di DPR mengusulkan agar pemilihan presiden dilaksanakan serentak alias bersamaan dengan pemilu legilastif.

Mudah ditebak mengapa terjadi polarisasi pendapat seperti itu. Hal itu tidak lepas dari kalkulasi dan kepentingan politik praktis jangka pendek masing-masing dan bukan karena pertimbangan demi kepentingan rakyat jangka panjang yang lebih luas dan mendasar. Keinginan partai-partai besar agar pelaksanaan pemilihan presiden terpisah dengan pemilu legislatif tidak lepas dari target mereka untuk memberlakukan persyaratan bahwa partai yang dapat mengusulkan capres dan cawapres harus mendapat dukungan 20 persen suara dalam pemilu.

Keinginan tersebut diperkuat oleh sikap pemerintah melalui RUU Pilpres yang diusulkan, dimana pada Pasal 5 ayat (4) menyebutkan bahwa usulan pasangan capres dan cawapres hanya dapat dilakukan oleh parpol atau gabungan parpol peserta pemilihan umum (pemilu) anggota DPR yang memperoleh suara sekurang-kurangnya 20 persen.

Sementara bagi partai-partai yang menghendaki agar pemilihan presiden dilakukan serentak dengan pemilu legislatif berpendapat bahwa pemilihan presiden tidak perlu dikaitkan dengan hasil pemilu legislatif, karena hal itu merupakan dua persoalan yang berbeda.

Kelompok yang menghendaki agar pemilihan presiden dilakukan terpisah dengan pemilu legislatif, sekaligus mengusulkan adanya batas minimal 20 persen suara pemilu bagi partai yang mengusulkan capres dan cawapres dengan dalih bahwa jika presiden tidak memiliki basis dukungan di parlemen akan melahirkan pemerintahan yang labil dan lemah sehingga mudah digoyang. Mereka juga beralasan bahwa penyelenggaraan pemilihan presiden serentak dengan pemilu legislatif akan menimbulkan kesulitan teknis yang luar biasa bagi KPU dan menimbulkan kebingungan tersendiri bagi rakyat pemilih.

Sayangnya mereka kurang fair untuk melihat konsekuensi teknis lainnya seandainya pemilihan presiden terpisah dengan pemilu legislatif. Seperti misalnya, betapa besarnya biaya yang harus dikeluarkan dari anggaran negara untuk penyelenggaraan pemilu yang terpisah di tengah krisis ekonomi dan keuangan negara yang saat ini tak kunjung teratasi.

Jika kedua pemilihan itu dipisah jelas banyak menyedot anaggaran untuk membiayai 2 atau 3 kali pemilihan yang mungkin harus dilakukan, yaitu pemilu legislatif yang direncanakan pada tanggal 5 April 2004, pemilihan presiden putaran pertama, dan pemilihan presiden putaran kedua jika pada putaran pertama tidak menghasilkan calon presiden yang mendapat suara lebih dari 50 persen. Belum lagi jika pemilu lokal untuk memilih gubernur, bupati / walikota nantinya juga benar-benar dilaksanakan. Di samping itu ongkos sosial (social cost) dan psikologis yang timbul juga tidak ringan, karena akan memperpanjang ketegangan politik yang tidak diharapkan.

Upaya untuk mengaitkan peluang pencalonan presiden dan wapres dengan hasil pemilu legislatif adalah tidak sesuai dengan semangat dan teks Amandemen ke III UUD 1945. Pasal 6 A ayat (2) UUD 1945 hanya membatasi antara parpol peserta pemilu dengan parpol bukan peserta pemilu. Pada prinsipnya, jika sebuiah parpol sudah memenuhi persyaratan untuk mengikuti pemilu, maka parpol bersangkutan dapat mengusulkan pasangan capres dan cawapres, sehingga tidak perlu dan tidak ada kaitannya dengan electoral treshold atau kuota 20 persen suara hasil pemilu.

RUU Pilpres makin nampak sarat dengan kalkulasi kepentingan politik praktis dan jangka pendek dari partai-partai ketika ternyata ada upaya strategis untuk melawan syarat kuota 20 persen bagi pengusulan capres dan cawapres. Fraksi-fraksi yang tidak menerima persyaratan kuota suara berdasarkan hasil pemilihan anggota legislatif melihat bahwa menaikkan syarat pendidikan capres dan cawapres yang semula minimal hanya sekolah lanjutan tingkat atas (SLTA) menjadi serendah-rendahnya sarjana (S1) merupakan salah satu cara untuk melakukan bargaining dengan kekuatan pendukung kuota 20 persen.

Di samping itu sebagai upaya melawan keinginan syarat kuota 20 persen bagi pengusulan capres dan cawapres juga dilakukan dengan penambahan kriteria calon presiden dan wapres yaitu tidak dalam status terdakwa dan atau terpidana dalam perkara tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara lima tahun atau lebih. Sebenarnya persyararan ini sangat baik dalam rangka menciptakan pemerintahan yang bersih dan berwibawa, hanya patut disayangkan jik hal tersebut muncul demi bargaining politik dan bukan dilandasi oleh keinginan yang tulus.

Perlu diingat bahwa Pasal 6 ayat (1) UUD 1945 hanya menentukan bahwa persyaratan capres dan cawapres haruslah warga negara Indonesia sejak kelahirannya dan tidak pernah menerima kewarganegaraan lain karena kehendaknya sendiri, tidak pernah mengkhianati negara, serta mampu secara rohani dan jasmani untuk melaksanakan tugas dan kewajiban sebagai presiden dan wakil presiden.

Hal mendasar yang harus diperhatikan dalam di sini bahwa penambahan-penambahan syarat capres dan cawapres harus mengacu pada ketentuan konstitusi. Sekalipun pasal 6 ayat (2) UUD 1945 mengatur bahwa syarat-syarat untuk menjadi presiden dan wapres diatur lebih lanjut dalam undang-undang, tetapi pengaturan undang-undang semestinya jangan sampai bertentangan dengan ketentuan yang ada dalam konstitusi, seperti misalnya harus mempunyai pendidikan formal sarjana (S1).

Pada sisi lain, Pasal 6 A ayat (5) UUD 1945 memang membuka peluang bagi pemerintah dan DPR untuk mengatur lebih lanjut pelaksanaan pemilihan presiden dan wapres dalam undang-undang. Namun, aturan tersebut sebatas menyangkut tata cara yang bersifat teknis, dan bukan peraturan yang bersifat substansial.

Ketentuan tentang kuota bagi partai yang mencalonkan capres dan cawapres jelas bukan termasuk tatacara tetapi sudah masuk pada subtansi, sehingga akan bertentangan dengan konstitusi. Selain itu, sesuai dengan semangat pemilihan presiden dan wapres secara langsung (direct presidential election) yang memberikan otoritas penuh kepada rakyat untuk menentukan pilihan, sudah selayaknya jika rakyat diberi peluang untuk memilih tanpa harus terikat dengan kuota suara hasil pemilihan legislatif.

Tidak dapat dipungkiri bahwa calon presiden yang diusulkan oleh partai-partai kecil dan baru sangat mungkin memiliki kualitas moral, intelektual dan manajerial yang jauh lebih baik daripada calon presiden yang diusulkan partai-partai besar. Sementara itu, semua capres yang dimiliki oleh partai besar saat ini hampir sudah diketahui kualitas dan track recordnya oleh rakyat, serta diyakini hanya akan berputar pada tokoh-tokoh yang selama ini sudah tampil pada elit pemerintahan. Ada kecenderungan bahwa kepercayaan publik terhadap para tokoh tersebut nyaris hilang, sehingga sangat diperlukan adanya tokoh pemimpin alternatif yang dapat membawa perubahan dan harapan, sekalipun berasal dari partai kecil dan bukan pemenang pemilu.

Wajar jika muncul praduga bahwa keinginan untuk memberlakukan kuota 20 persen bagi partai yang mencalonkan presiden dan wapres merupakan cermin dari kekhawatiran dan arogansi partai-partai besar yang saat ini menguasai parlemen. Pemberlakukan kuota tersebut tidak lain seabagai upaya untuk mempertahankan kekuasaan pasca pemilu 2004.

Yang patut dicatat, jika keinginan tersebut dipaksakan akan menjadi bom waktu karena tidak memiliki landasan hukum sama sekali. Jika nantinya hal itu digolkan ke dalam UU Pilpres maka UU tersebut memilki cacat hukum karena hal tersebut bertentangan dengan konstitusi, dan sangat mungkin untuk diajukan upaya pembatalan melalui hak uji undang-undang ke Mahkamah Konstitusi. Untuk itu hendaknya pertimbangan kepentingan politik praktis dan sesaat tidak selayaknya menjadi pertimbangan dalam penyusunan RUU Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden. Dan semua aturan main pemilihan presiden dan wapres hendaknya dikembalikan pada mekanisme yang diatur dalam UUD 1945.

Kentingan, 10 April 2003

MEMACU INVESTASI MELALUI DUKUNGAN REGULASI DAERAH

PENGANTAR

Diundangkannya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (UU Otonomi Daerah) yang kemudian diganti dengan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, memberi dimensi baru berupa kewenangan yang lebih luas pada daerah dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya. UU Pemerintahan Daerah, melahirkan paradigma baru dalam penyelenggaraan pemerintah daerah yang mengutamakan pelaksanaan asas desentralisasi, yang di masa sebelumnya dikebiri. Dalam perspektif ekonomi. otonomi daerah merupakan langkah strategis untuk memperkuat basis perekonomian daerah dalam menyongsong era globalisasi ekonomi (Mardiasmo, 2002 : 96. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah, Andi, Yogyakarta).

Permasalahan yang timbul adalah bagaimana peluang investasi dan upaya-upaya yang perlu dilakukan pemerintah daerah dengan adanya otonomi tersebut untuk menarik investor (asing maupun domestik) agar dapat lebih mendorong pertumbuhan ekonomi daerah. Namun sayangnya, pelaksanaan otonomi daerah kadang justru banyak menimbulkan ekses negatif pada kegiatan usaha. Pengusaha mengeluh karena semakin banyak pungutan yang tak memiliki landasan hukum yang kuat. Berbagai regulasi berupa peraturan daerah dan peraturan kepala daerah banyak yang tumpang tindih dengan peraturan pusat, misalnya pajak dan retribusi sehingga membebani dunia usaha, di samping praktik korupsi yang hampir merata di seluruh daerah. Sementara pelayanan publik justru cenderung memburuk, dan pembangunan insfrastruktur terkesampingkan.

PELUANG INVESTASI DI ERA OTONOMI DAERAH

Otonomi daerah memberikan kewenangan kepada daerah mengurus dan dan mengatur semua urusan pemerintahan di luar urusan Pemerintah yang telah ditetapkan oleh undang-undang. Menurut pasal 10 (3) UU No. 32 Tahun 2004 urusan pemerintah pusat (pemerintah) yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional dan agama. Pemberian otonomi yang luas kepada daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat.

Besarnya kewenangan daerah ini, berimpliksi pada semakin besarnya beban daerah, baik dalam pengelolaan maupun dalam pembiayaan urusan pemerintahan yang menjadi urusan rumah tangganya. Sedangkan implementasi kewenangan daerah dipengaruhi oleh beberapa aspek antara lain, aspek sumber daya alam, aspek sumber daya manusia, dan aspek kemampuan daerah dalam memperoleh sumberpendapatan daerah termasuk pendapatan asli daerah. Oleh karena itu dalam pelaksanaan otonomi daerah ini, setiap daerah harus secara optimal mencari berbagai alternatif untuk mendapatkan sumber pembiayaan untuk menyelenggarakan urusan pemerintahannya, baik dengan intensifikasi pemanfaatan sumber pendapatan daerah maupun ekstensifikasi (diversifikasi) sumber pendapatan daerah.

Salah satu aspek sumber pendapatan dan pembiayaan daerah yang dipandang prospektif adalah kegiatan yang berkaitan dengan penanaman modal (investasi). Aktifitas penanaman modal di daerah yang sedang berlangsung maupun penanaman modal baru sangat diharapkan menjadi penopang utama pendapatan, pertumbuhan, dan pembangunan ekonomi daerah (Murtir Jeddawi, 2005 : 8. Memacu Investasi di Era Otonomi Daerah,Yogyakarta, UII Press.).

Kehadiran investor menanamkan modalnya di daerah, menjadi sangat penting artinya (Ida Susanti dkk, 2003 : 354. Aspek Hukum Dari Perdagangan Bebas, Bandung, PT. Citra Aditya Bakti.) :

1. Kehadiran investor dapat dijadikan counterpart oleh daerah untuk mendayagunakan segenap potensi sumber daya yang dimiliki daerah
2. Dengan keberhasilan mendayagunakan potensi sumber daya yang dimiliki daerah akan membuka peluang kesempatan kerja yang seluas-luasnya bagi tenaga kerja daerah, sekaligus dapat mengisi sumber ataupun lumbung keuangan daerah, apakah itu berasal dari pungutan pajak, retribusi, dan sebagainya,
3. Dengan keberhasilan mengisi dan menambah sumber pendapatannya itu, maka daerah dapat memberikan kontribusi ke arah perbaikan dan peningkatan kualitas sumber daya manusianya, termasuk pelayanannya kepada publik, membangun infrastruktur yang diperlukan, membuka kesempatan kerja yang lebih banyak lagi dan sebagainya. Kesemuanya itu diarahkan bagi upaya untuk membangun dan menyejahterakan masyarakat lokal/daerah sesuai tujuan akhir dari otonomi daerah itu sendiri.

FAKTOR-FAKTOR YANG MEMPENGARUHI INVESTASI

Terdapat banyak faktor yang dapat mempengaruhi investor dalam menanamkan modalnya di suatu negara. Penanaman modal yang mempunyai tujuan primer untuk memperoleh keuntungan sebesar-besarnya (profit oriented) dan tujuan sekunder untuk memproduksi barang, selalu mempertimbangkan berbagai hal sebelum memutuskan untuk berinvestasi. Untuk itu pemerintah harus berusaha memfasilitasi agar tercipta suasana yang baik dan kondusif agar investor tertarik menanamkan modalnya.

Dengan demikian, pemerintah (daerah) perlu memahami hal-hal yang sangat berpengaruh dalam investasi. Adapun faktor-faktor yang dapat mempengaruhi investasi untuk masuk ke suatu negara antara lain (Rosyidah, 2004 : 166)

1. Stabilitas politik dan perekonomian yang menunjukkan kestabilan yang mantap baik di tingkat pusat dan daerah,
2. Kebijakan dan langkah deregulasi dan debirokrasi yang diambil oleh pemerintah pusat dan daerah dalam rangka menggairahkan iklim investasi.
3. Pembangunan kawasan industri sebagai pasar yang menopang jelas investasi.
4. Tersedianya sumber daya alam yang berlimpah seperti minyak bumi, gas alam, bahan tambang, pertanian, perikanan, hasil hutan dan sebagainya.
5. Tersedianya sumber daya manusia dengan ketrampilan dan keahlian dengan upah yang kompetitif. Tenaga buruh yang murah namun tidak memiliki ketrampilan bukan lagi menjadi daya tarik investor asing.
6. Iklim moneter yang stabil.
7. Kelonggaran yang diberikan pemerintah di berbagai bidang, misalnya penurunan bea masuk, insentif perpajakan dan sebagainya.

Sementara itu untuk menarik penanaman modal di daerah, ada beberapa kendala yang harus diperhatikan dan sekaligus menjadi tantangan, bila menunjuk kondisi objektif yang dihadapi daerah (Ida Susanti, ibid : 256 ), yaitu :

1. Bagaimana daerah mampu membangun dan menciptakan iklim yang kondusif yang memungkinkan investor merasa aman untuk menanamkan investasinya di daerah.
2. Mutu dan kualitas pelayanan aparatur pemerintah daerah terutama yang berkenaan dengan pengurusan izin, yang tidak bertele-tele dan tidak terlampau birokratis.
3. Kemampuan daerah untuk membangun pemerintahan yang bersih (good governance), terbuka dan transparan.
4. Kemampuan daerah untuk membangun jaringan infrastruktur yang akan memudahkan lalulintas orang, barang dan jasa.
5. Kemampuan daerah untuk memberikan jaminan kepastian (hukum ) berusaha bagi investor.

REGULASI DAERAH YANG PRO INVENSTASI

Dalam rangka menarik investor ke daerah, Pemerintah Daerah dapat mengupayakan tahapan –tahapan sebagai berikut (Rosyidah, 2003 : 119. Hukum Penanaman Modal di Indonesia, Malang, Bayumedia Publishing.):

1. Menggali dan mengidentifikasikan untuk menentukan potensi keunggulan daerah yang bisa ditawarkan kepada investor
2. Melakukan promosi atau road show ataupun publikasi lain pada industri, terutama investor asing
3. Menetapkan kebijaksanaan pemerintah daerah dan pengaturan hukum yang mendukung penciptaan iklim kondusif bagi investor
4. Melakukan penyesuaian kebijakan pemerintah daerah dan pengaturan hukum yang tidak sesuai dengan ketentuan penanaman modal baik internasional maupun nasional.
5. Mempersiapkan peningkatan sumberdaya manusia, aparat pemerintah daerah dalammemberikan pelayanan yang baik dengan investor.
6. Mendukung partisipasi aktif masyarakat atau publik pada aktifitas dan pengawasan kegiatan penanaman modal.
7. Perbaikan dan peningkatan sarana dan prasarana pendukung bagi kelancaran modal.
8. Perbaikan pelayanan perijinan bagi penanaman modal secara sederhana, cepat, mudah, murah dan memuaskan.
9. Mengupayakan keamanan, kenyamanan, ketertiban lingkungan agar tercipta iklim murah dan memuaskan,
10. Mendukung pemberian fasilitas untuk peningkatan sumberdaya masyarakat agar dapat menduduki jabatan strategis dan terjadi alih teknologi.

Untuk memacu investasi di daerah, sekalipun bukan satu-satunya, keberadaan regulasi daerah (Perda dan Perkada) yang mengatur dunia usaha terutama perizinan sebagai sarana pelaksanaan otonomi daerah menjadi sangat urgen.[1] Adalah hal yang keliru jika dalam rangka memacu pendapatan (PAD) daerah membuat banyak regulasi yang membebani dunia usaha misalnya dalam hal perijinan. Karena dengan perijinan yang sulit dan berbelit, biaya tinggi akan menyebabkan investor enggan masuk ke daerah. Padahal dengan mengurangi pendapatan dari perijinan tetapi dapat mengundang banyak investor justru dampak profit ekonomi yang dapat diraih dari kegiatan usaha akan jauh lebih lebih besar.

Penerapan sistem pelayanan perijinan melalui One Stop Service (OSS) bukanlah kunci satu-satunya untuk mengundang investasi. OSS hanyalah sebagian dari upaya penciptaan iklim yang kondusif bagi investasi. Justru yang lebih penting adalah melakukan reformasi regulasi (deregulasi) peraturan yang berlaku yang tidak ramah investasi. Banyaknya regulasi di bidang usaha harus dikaji kembali melalui regulatory impact assesment (RIA)[2].

Tak dapat dipungkiri banyaknya regulasi daerah itu antara lain disebabkan adanya ego sektoral pada setiap dinas yang cenderung ingin mendapat income sebanyak-banyaknya. Masing-masing berupaya mencari pemasukan dengan membuat pungutan retribusi melalui perda-perda yang berlaku, sekalipun seringkali retribusi itu tidak diikiuti adanya kontraprestasi bagi pihak pembayar.[3]

Tujuan regulasi daerah di bidang usaha bukanlah semata untuk meraup pendapatan langsung bagi daerah yang berakibat ekonomi biaya tinggi (high cost) bagi investor. Regulasi dalam bentuk perda dan perkada harus lebih berytujuan untuk melakukan kontrol dan menciptakan keamanan berusaha dengan mempertimbangkan potensi ekonomi, budaya, tenaga kerja, infrastruktur, keuangan daerah, tidak bertentangan dengan peraturan daerah lain, peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan kepentingan umum.

Pembuatan regulasi daerah, juga harus memperhatikan berlakunya hukum internasional yang mengatur mengenai hukum investasi sebagai konsekuensi Indonesia sebagai anggota WTO (World Trade Organization) dengan Undang – Undang No. 7 Tahun 1994 tentang pengesahan Agreement Establishing World Trade Organization , dimana dari hasil Putaran Uruguay itu telah memasukkan penanaman modal yang dikaitkannya dengan perdagangan (TRIMs : Trade Related Invesment Measurers) dalam kerangka WTO. Salah satu prinsip yang diatur dalam organisasi perdagangan dunia ini adalah prinsip national treatment, dimana dalam kaitannya dengan penanaman modal, harus ada perlakuan yang sama antara investor dalam negeri dengan investor asing.

PENUTUP

Salah satu aspek sumber pendapatan dan pembiayaan daerah yang dipandang prospektif adalah kegiatan yang berkaitan dengan penanaman modal (investasi). Aktifitas penanaman modal di daerah yang sedang berlangsung maupun penanaman modal baru sangat diharapkan menjadi penopang utama pendapatan, pertumbuhan, dan pembangunan ekonomi daerah untuk menarik investor dapat lebih mendorong pertumbuhan ekonomi daerah.

Jika pemerintah daerah telah bertekad untuk menjadi Surakarta sebagai kota yang ramah dan pro investasi maka reformasi regulasi melalui kegiatan review dan regulatory impact assesment dalam rangka penyederhanaan pengaturan untuk menekan ekonomi biaya tinggi menjadi mutlak untuk dilakukan sebagaimana pengalaman diberbagai negara lain yang telah sukses melakukan hal tersebut. Regulasi daerah yang tepat dan responsive terhadap dunia usaha perlu dibuat dengan melibatkan seluruh pemangku kepentingan sebaiknya bukan sekedar wacana tetapi diwujudkan dengan segera.***

---

[1] Hasil survai Lembaga Bantuan Teknis Jerman GTZ RED tahun 2005 menunjukkan bahwa regulasi dan perizinan menjadi hambatan utama bagi inventasi, di camping akses pasar, transportasi, akses modal, peralatan (komunikasi), akses informasi, pemecahan masalah dan kerjasama (SOLOPOS, 7 Juni 2006)

[2] Menurut catatan KADIN dan Apindo Solo terdapat 34 peraturan daerah yang mengatur dunia usaha yang perlu dilakukan peninjauan kembali karena memberatkan dunia usaha dan menghambat investasi (SOLOPOS, 29 Juni 2006).

[3] Menurut Apindo Solo salah satunya adalah yang mengatur tentang penarikan retribusi alat pemadam kebakaran, dimana pengusaha yang telah membayar retribusi tidak mendapat kompensasi apapun pemerintah (SOLOPOS, 27 Juni 2006).

PENEGAKAN SUPREMASI HUKUM DI ERA REFORMASI

A. PENGANTAR

Salah satu agenda yang diusung oleh gerakan reformasi yang dimotori oleh mahasiswa adalah tuntutan adanya penegakan supremasi hukum. Tuntutan ini sangat wajar mengingat selama tiga dasawasa sebelumnya supremasi hukum hanyalah menjadi jargon dan retorika yang tidak pernah terealiasi dalam kenyataan. Pada masa orde baru hukum hanya menjadi instrumen bagi penguasa untuk melanggengkan dan melegitimasi kekuasaan serta melindungi birokrasi dan eksekutif yang sangat korup. Ketika itu lembaga-lembaga penegak hukum telah dikebiri dan sepenuhnya dibawah kontrol kekuasaan eksekutif sehingga mereka tidak memiliki kemerdekaan dan independensi, serta tak lepas dari intervensi elit penguasa.

Lembaga peradilan bukan lagi tempat untuk mendapat keadilan tetapi sebagai pusat jual beli keadilan, setidaknya keadilan hanyalah milik mereka yang memiliki akses karena didukung oleh sumber daya ekonomi, politik, kekuasaan, atau kekerabatan. Pada saat itu simbol keadilan yang dilambangkan oleh Dewi Themis yang tertutup matanya, seolah sudah membuka selubung penutup matanya, sehingga dia dapat membedakaan manakah orang yang berpangkat atau tidak, berduit atau tidak, mana lembar ratusan ribu atau recehan dan sebagainya sehingga keadilan menjadi pilih-pilih dan diskriminatif.

Dalam penegakan hukum pidana tampak jelas bahwa hukum hanya ibarat “jaring laba-laba” yang hanya mampu menjaring serangga kecil yang tak berdaya, dan jaring hukum itu akan mudah robek dan terkoyak-koyak jika berhadapan dengan binatang yang besar dan kuat. Sekalipun hal itu terkesan sangat menggeneralisasi, namun kebenarannya tidak dapat dinafikan begitu saja.

Banyak fenomena penegakan hukum yang tidak dapat dicerna oleh rakyat. Setidaknya logika hukum masyarakat sulit menerima jika maling ayam begitu mudah dimasukkan penjara, namun hukum menjadi tidak berdaya ketika berhadapan dengan para terdakwa korupsi kelas kakap hanya karena alasan sakit atau sedang berobat ke luar negeri. Tesis downward law is greater than upward law sebagaimana dinyatakan Donald Black (1989 : 11) menjadi tak terbantahkan. Hukum yang mengarah ke bawah akan lebih besar dibandingkan hukum yang mengarah ke atas.

B. PERKEMBANGAN PENEGAKAN SUPREMASI HUKUM

Kini, empat tahun setelah reformasi bergulir ternyata penegakan supremasi hukum masih terkesan jalan di tempat. Sejak pemerintahan Abdurrachman Wachid sampai pemerintahan Megawati hampir tidak ada kemajuan yang berarti. Salah satu tolok ukur yang cukup signifikan untuk melihat sejauh mana penegakan supremasi hukum adalah sejauh mana keberhasilan pemberantasan KKN dilakukan. Harus diakui, di era reformasi ini telah banyak dihasilkan perangkat undang-undang baru. Misalnya, ada Ketetapan MPR No. XI/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas KKN, UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Dari KKN, UU No. 20 Tahun 2001 (merubah UU NO. 31 Tahun 1999) tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, UU No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian dan berbagai UU lainnya. Selain itu, muncul pula lembaga pengawas baru seperti KPKPN maupun Komisi Ombudsman, namun hasilnya masih jauh dari memuaskan.

Secara umum belum terlihat adanya perubahan yang cukup signifikan ke arah penegakan supremasi hukum.

Pelaku KKN masih banyak yang tidak dapat dijerat hukum sehingga menimbulkan rasa ketidakadilan. Fungsi prevensi umum (deterence) dan prevensi khusus melalui penerapan kebijakan penal (sanksi pidana) menjadi nihil, bahkan perilaku KKN ditengara makin meningkat. Jika di masa Orde Baru perilaku KKN hanya merupakan bentuk “perselingkuhan” antara Eksekutif dan Judikatif, kini tengah berkembang menjadi bentuk “cinta segi tiga” antara Eksekutif, Judikatif dan Legislatif.

Kondisi itu sangat mungkin karena reformasi hukum yang telah dilakukan selama ini agaknya masih terbatas pada reformasi di bidang substansi hukum yaitu dengan hanya memperbaharui berbagai UU baru. Pada hal pembentukan UU baru tidak serta merta akan menciptakan penegakan hukum yang baik. Undang-undang yang baik belum tentu menjelma dalam bentuk penegakan hukum yang baik tanpa ada penegak/pelaksana hukum yang baik. Menurut Blumberg (1970 : 5) , the rule of law is not executing. It is tralated in to reality by man in institution. Dan pembuatan peraturan perundangan tidak otomatis menciptakan kepastian hukum kecuali hanya kepastian undang-undang !

Harus diingat bahwa bekerjanya sistem hukum (penegakan hukum) tidak dapat lepas dari tiga komponen yaitu komponen substansi, komponen struktur, dan komponen kultur (Friedman, 1968 : 1003-1004). Dua komponen terakhir ini yang tampaknya masih belum banyak direformasi sehingga penegakan supremasi hukum masih mengecewakan.

Komponen struktur yang mendukung bekerjanya sistem hukum seperti Kepolisian, Kejaksaaan, Kehakiman dan Pengacara masih belum banyak berubah dari pola dan budaya yang diwarisi dari orde baru. Masing-masing institusi tersebut belum memiliki visi yang sama untuk menegakkan supremasi hukum, belum tampak komitmen yang kuat diantara mereka untuk menuntaskan semua pelaku KKN dan kejahatan lainnya sesuai aturan hukum yang berlaku, sehingga hukum benar-benar dihormati dan mampu melindungi masyarakat. Para penegak hukum tampaknya masih sibuk cari makan dengan caranya sendiri-sendiri, sehingga muncul fenomena berupa mafia peradilan, jual beli kasus, jual beli penangguhan penahanan, jual beli SP3, tawar menawar tuntutan, pengacara “hitam”, dan praktek-praktek KKN lain yang masih jalan terus.

Jika penegakan supremasi hukum ingin diwujudkan lembaga penegak hukum harus dilepaskan dari pola dan kultur orde baru yang selama ini telah menjadi mind set aparat penegak hukum. Di samping itu harus dilakukan upaya pembersihan dari oknum yang selama ini menggerogoti wibawa dan citra penegak hukum. Sampai saat ini sistem reward and punishment belum dilaksanakan dengan baik, seharusnya oknum yang jelas terbukti menyalahgunakan jabatan, mengesampingkan hukum dan keadilan, atau melakukan pelanggaran lainnya diberi sanksi yang keras (bila perlu dipecat !) , bukan sekedar dimutasi atau justru dipromosikan. Proses pembersihan institusi hukum harus dimulai dari level atas ke bawah, karena proses pembusukan institusi itu juga dimulai dari atas dan merambat ke bawah.

Harus diingat bahwa peradilan pidana sebagai bagian dari upaya penegakan hukum tidak terbatas pada lembaga pengadilan (hakim). Sistem peradilan pidana merupakan keterpaduan antara sub sistem yang terdiri dari polisi, jaksa , pengadilan dan lembaga pemasyarakatan (Indriyanto Seno Adji, 2000 : 1). Sistem peradilan pidana terpadu (integrated criminal justice system) bertujuan untuk mengendalikan terjadinya kejahatan agar berada dalam batas-batas toleransi. Sistem tersebut memiliki tiga tahap : a) Pra Pengadilan, yaitu mencegah masyarakat menjadi korban; b) Pengadilan, yaitu menyelesaikan kejahatan yang terjadi dengan memberi putusan yang sesuai dengan rasa keadilan; c) Pasca pengadilan, yaitu agar pelaku tidak melakukan kejahatan atau tidak mengulangi kejahatan tersebut.

C. PERAN SERTA MASYARAKAT

Komponen kultur hukum merupakan bagian lain dari komponen sistem hukum yang masih memprihatinkan, baik dalam tataran institusi penegak hukum maupun masyaraka sendiri. Bahkan dalam beberapa sisi kultur hukum yang berkembang menunjukkan perubahan ke arah degradasi nilai-nilai kemanusiaan yang mencemaskan. Aksi kekerasan, pressure massa, anarkisme, melawan petugas,

Kenyataan yang ada mengindikasikan, ketika hukum dipandang tak lagi dapat ditegakkan sesuai harapan, masyarakat melakukan upaya penegakan hukum dengan cara mereka sendiri melalui bentuk-bentuk pengadilan massa. Kenyataan ini membawa implikasi yaitu apabila hukum positip secara empiris tidak berhasil ditegakkan, atau hukum itu dikesampingkan oleh rakyat maka hukum seakan-akan kehilangan legitimasinya dan kehilangan pula kefektifannya.

Jika fenomena pengadilan massa tak dapat ditanggulangi maka akan timbul kesan bahwa hukum tidak lagi dapat berlaku di masyarakat kecuali hukum massa (mass law) yang diwujudkan dalam peradilan jalanan (street justice). Hal ini jelas bertentangan dengan prinsip negara hukum (recthstaat) yang menghendaki agar semua hukum harus dihormati dan ditegakkan.

Penegakan hukum sangat tergantung pada beberapa faktor yang dapat mempengaruhinya. Faktor-faktor tersebut adalah sebagai berikut : a) Faktor hukum atau peraturan itu sendiri; b) Faktor petugas yang menegakkan hukum; c) Faktor sarana atau fasilitas yang diharapkan untuk mendukung pelaksnaan hukum; d) Faktor warga masyarakat yang terkena ruang lingkup peraturan hukum; dan e) Faktor kebudayaan atau legal culture (Soerjono Soekanto, 1986 : 53).

Peran serta masyarakat dalam rangka penegakan supremasi hukum sangat strategis. Semua elemen yang ada di masyarakat memiliki hak dan harus berperan sebagai pengawal jalannya penegakan supremasi hukum. Dalam perundang-undangan secara sumir sudah ada pengaturan mengenai hal tersebut. Misalnya dalam PP No. 68 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran Serta masyarakat Dalam Penyelenggaraan Negara. Demikian Pula dalam PP No. 71 tahun 2000 tentang Tata Cara Pelaksanaan peran Serta Masyarakat dan Pemberian Penghargaan Dalam Pencegahan dan Pemberantasan Korupsi.

Hanya saja dalam PP tersebut peran serta masyarakat lebih bersifat represif, dalam arti peran serta dalam mengungkap kasus, padahal yang tak kalah pentingnya adalah peran serta masyarakat yang bersifat preventif, dalam arti penyadaran dan pemberdayaan masyarakat untuk menumbuhkan budaya anti KKN dan secara bersama-sama memerangi bentuk pelanggaraan hukum.

Pemberdayaan peran serta masyarakat secara represif itu pun masih menghadapi kendala tidak adanya Undang-Undang tentang Perlindungan Saksi. Seorang yang mengetahui dan melaporkan terjadinya KKN bisa dengan mudah diseret menjadi terdakwa pencemaran nama baik jika akhirnya pengadilan membebaskan terlapor, atau saksi bisa dengan mudah dibunuh karena tidak adanya pelindungan yang efektif dari Polisi.

C. PENUTUP

Sebagai negara yang berdasarkan hukum (rechstaat) dan bukan negara yang berdasarkan kekuasaan (machstaat) (Lihat : Penjelasan UUD 1945) menghendaki agar hukum ditegakkan tanpa pandang bulu dan tidak diskriminatif. Di dalam bahasa hukum, hal tersebut sering disebut dengan istilah supremasi hukum, yaitu hukum ditempatkan pada posisi paling tinggi dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara, dan senantiasa menjadi tolok ukur dari setiap perbuatan (Moh Jamin, 2000 : 102).

Secara teoritis, supremasi hukum menuntut adanya unsur-unsur yang mencakup : a) pendekatan sistemik, menjauhi hal-hal yang bersifat ad hoc (fragmentaris); b) mengutamakan kebenaran dan keadilan; c) senantiasa melakukan promosi dan perlindungan HAM; d) menjaga keseimbangan moralitas institusional, moralitas sosial dan moralitas sipil; e) hukum tidak mengabdi pada kekuasaan politik; f) kepemimpinan nasional di semua lini yang mempunyai komitmen kuat terhadap supremasi hukum; g) kesadaran hukum yang terpadu antara kesadaran hukum penguasa yang bersifat top down dan perasaan hukum masyarakat yang bersifat bottom up; h) proses pembuatan peraturan perundang-undangan (law making process), proses penegakan hukum (law enforcement) dan proses pembudayaan hukum (legal awareness process) yang aspiratif baik dalam kaitannya dengan aspirasi suprastruktur, infrastruktur, kepakaran dan aspirasi internasional; i ) penegakan hukum yang bermuara pada penyelesaian konflik, perpaduan antara tindakan represif dan tindakan preventif; dan j) perpaduan antara proses litigasi dan non litigasi (Muladi, 2000 : 6).

Jika kondisi-kondisi tersebut dapat dipenuhi cita-cita penegakan supremasi hukum akan daat diwujudkan. Semoga.

Solo, 15 Juni 2002